El acuerdo Unión Europea – Mercosur (Mercado Común del Sur) se posicionó en la agenda internacional en este último tiempo por la posibilidad de que el bloque latinoamericano apruebe el acuerdo en la 63° Cumbre de Presidentes del Mercosur de Río de Janeiro, que comenzó el jueves 7 de diciembre de este año. Sin embargo, esto no pudo concretarse debido a la actual oposición de dos actores claves en ambos bloques. Estos son, la Argentina, por el lado del Mercosur, y Francia, por el lado Europeo.
Ahora bien, ¿Cuándo comenzaron las tratativas para este acuerdo? ¿Qué costos y qué beneficios representan para ambos bloques regionales? ¿Por qué hay tanta oposición al mismo?
Evolución de las negociaciones
En la década de los 90’, con el fin de la Guerra Fría y la aceleración en la expansión de la globalización, se concretaron múltiples Acuerdos de Libre Comercio (ALC) entre diferentes estados y bloques regionales. El capitalismo era el modelo a seguir para el desarrollo y el libre mercado era el método para subirse al tren de los países desarrollados. Era el “Fin de la Historia”, parafraseando al autor Fukuyama. Sin embargo, con el diario del lunes, podemos decir que esto no fue así, pero es este el contexto en donde comienza el acercamiento entre los dos bloques regionales en cuestión, la Unión Europea y el Mercosur.
En diciembre de 1995 se firma un Acuerdo Marco de Cooperación Mercosur – UE, que entró en vigor el 1° de julio de 1999. Este último permitió una vinculación auténtica de “bloque a bloque”, siendo el primer acuerdo entre dos uniones aduaneras dotadas de subjetividad jurídica internacional. En abril del año 2000, comienzan las tratativas para concretar un “Acuerdo de Asociación Estratégica”, que comprende tres áreas, un diálogo político, temas económicos y comerciales, y cooperación. En la parte económico-comercial, se busca un “Acuerdo de Libre Comercio de tipo OMC plus”.
Siguiendo a Alvarez y Zelicovich (2020), este acuerdo trataba de ser un instrumento para la liberalización del comercio de bienes y servicios, la mejora del acceso a compras gubernamentales, la generación de un ambiente no discriminatorio de inversiones, la protección de los derechos de propiedad intelectual y efectivas disciplinas en el cambio de instrumentos de defensa comercial. Además de la inclusión de un mecanismo de solución de controversias, y del seguimiento de tres principios generales a lo largo del proceso negociador: “negociaciones abarcativas y resultados equilibrados; la no exclusión de ningún sector, teniendo en cuenta las sensibilidades de ciertos productos y servicios de conformidad con las reglas de la OMC; y la noción de compromiso único”.
Sin embargo, pronto se verían las limitaciones de esta gran iniciativa. Las condiciones estructurales de ambos bloques eran un obstáculo para concretar el acuerdo, ya que son economías con asimetrías muy marcadas.
En primer lugar, siguiendo a las autoras previamente mencionadas, los intercambios entre los bloques se han caracterizado por la diferencia entre los volúmenes de flujos y por el contenido de las canastas exportadoras. En números, la UE es el segundo socio comercial del Mercosur (contabilizando el 16% del comercio del bloque en 2021) luego de China, mientras que el Mercosur es el onceavo socio comercial de la UE (representando el 2% del comercio total de este bloque). Además, la canasta se compone de productos primarios de bajo valor agregado por parte del Mercosur, tales como porotos y pellets de soja, minerales de hierro, aceite de petróleo y carne bovina enfriada, entre otros. Mientras que los principales productos exportados por la UE a Mercosur son, medicamentos, aeronaves, autopartes, productos farmacéuticos, embarcaciones, entre otros.
Estos contrastes en el intercambio, que no son del todo negativos, ya que pone de manifiesto una cierta complementariedad económica, dan lugar a lo que podríamos llamar “intereses asimétricos”. Es decir, el Mercosur es un bloque proteccionista en lo que refiere a su industria, mientras que la UE es proteccionista en lo que refiere a su sector agrícola. Para ponerlo en números, si bien el promedio arancelario es más bajo en Europa (5,7%) que en Mercosur (11,9%), Europa tiene los mayores picos arancelarios (de hasta 242,5% para productos lácteos por ejemplo) mientras que el arancel máximo en Mercosur es de 32,5%, siendo el sector automotriz el más protegido.
En este marco, las negociaciones por establecer un acuerdo de libre comercio encuentran múltiples resistencias en ambos bloques. Por otro lado, a partir del siglo XXI, tenemos en América Latina una serie de gobiernos heterodoxos en lo económico y por ende, proclives al proteccionismo y al mercadointernismo. Este fenómeno generó un estancamiento en las negociaciones, que se paralizaron desde el 2004 hasta el 2010. Las tratativas se reanudaron con poco éxito en 2010 en la Cumbre euro-latinoamericana de Madrid, y nuevamente fueron relanzadas en 2016.
2019: El año clave
En junio de 2019 el MERCOSUR y la UE concluyeron las negociaciones para la firma de un Acuerdo de Asociación Estratégica en Bruselas, Bélgica. Ahora bien, ¿cuáles fueron los factores que permitieron que se concrete el acuerdo luego de tantos años de estancamiento?
En primer lugar, debemos mencionar el cambio de perfil de los gobiernos nacionales en el Mercosur. La llegada de gobiernos liberales al poder y su visión positiva de los acuerdos de libre comercio, fue fundamental para la aprobación del acuerdo.
En segundo lugar, adhiero a la interpretación de las autoras Alvarez y Zelicovich, quienes plantean que el contexto fue fundamental para la firma del acuerdo. En junio del 2019, al mismo tiempo que se estaban cerrando las negociaciones ministeriales para la elaboración del documento de acuerdo entre UE – MCS, se daba comienzo al G20 en Japón, Osaka. Una cumbre que tuvo como telón de fondo a la “guerra comercial” entre Trump y Xi Jinping y un “nuevo round” en la disputa por la gobernanza global. Es en ese contexto, donde Donald Tusk, el entonces presidente del Consejo Europeo, buscó posicionar a Europa como líder del multilateralismo y de un orden de comercio basado en normas, en contraposición a las posturas de Estados Unidos y China, potencias que impulsaban metas más egoístas. “De allí que el acuerdo MERCOSUR-UE fue visto como una pieza clave, y su uso estratégico no hubiera resultado igual de alcanzarse diez días después”.
Si bien el acuerdo se aprobó y fue un hecho histórico porque después de veinte años de negociaciones había un escrito, por normativa, restaban las ratificaciones de los parlamentos. La hipótesis presentada del valor estratégico toma fuerza cuando vemos que, luego del efecto del anuncio, las tensiones volvieron a emerger, generando rumores de una no ratificación del acuerdo, tanto por sensibilidades agrícolas como ambientales, del lado europeo, y en menor medida, de trabajadores e industriales, en el Mercosur.
El Acuerdo de Asociación Estratégica de 2019
El acuerdo firmado en 2019, establecía que el Mercosur eliminaría sus aranceles sobre el 91% de las importaciones europeas, mientras que la UE lo haría sobre un 95%. En cuanto a la distribución de los porcentajes,del lado europeo, mientras que en el sector industrial la cobertura es del 99%, en el agrícola ésta llega al 82%, pautándose cuotas en carnes, pollo, cerdo, azúcar, etanol, arroz, miel, maíz, queso, y leche (los sectores más sensibles y que se resistían al acuerdo). El Mercosur, por su parte, ha negociado cronogramas de desgravación más prolongados para sectores como vehículos de pasajeros y calzados, pero a diferencia de las cuotas europeas, en un plazo de 15 años se integrarían completamente al libre comercio entre ambas regiones.
Los vinos y el sector automotor tendrían un tratamiento especial, al igual que los textiles, para los que se aplicarán normas de origen especiales. Europa logró preservar medidas cuantitativas sobre el comercio agrícola, donde se resalta la cuota de carne como una de las más lejanas a las ambiciones del Mercosur.
El tratado se configura como un instrumento de apertura de mercados y de integración comercial entre ambas partes. Los discursos europeos enfatizaron las oportunidades generadas por este acuerdo para trabajadores y empresarios, gracias a un acceso más seguro a los mercados como también por el ahorro de cuatro mil millones de euros en pago de aranceles. Mientras que en el Mercosur, se sostuvo que: “La Asociación Estratégica entre Mercosur y la Unión Europea implica la integración de un mercado de 800 millones de habitantes, casi una cuarta parte del PBI mundial y con más de US$ 100.000 millones de comercio bilateral de bienes y servicios”, según datos del 2019 de la Cancillería Argentina.
Este acuerdo, sin embargo, sufrió numerosas modificaciones desde su aprobación en 2019. El escenario no era muy positivo, hasta que volvió a tomar fuerza tras arduas negociaciones encabezadas por el presidente pro tempore del Mercosur, Lula da Silva, quien concentró todas sus fuerzas en renegociar el acuerdo para poder aprobarlo en la Cumbre de Río del 2023. Sin embargo, el presidente brasilero no tuvo éxito. Además, en la apertura de Jefes de Estado de la Cumbre de Río, luego del fracaso en las negociaciones, declaró que habían heredado una versión del acuerdo que era “inaceptable”, ya que los “trataban como si todavía fueran países colonizados”. Y que debían seguir trabajando en el acuerdo, aunque reconociendo que esta nueva versión era mucho mejor.
El acuerdo en este caso no se concretó por las posturas de Argentina y Francia. Una cuestión no menor, es el cambio de gobierno en Argentina, ya que la llegada de Javier Milei, favorecería la concreción del mismo. Cuestión que no es segura, ya que el presidente electo argentino se manifestó en contra del bloque del Mercosur en repetidas oportunidades y niega la existencia del cambio climático, lo que podría impedir la aprobación de un acuerdo que tiene cláusulas vinculadas al mismo.
Reflexiones finales
No es el objetivo de este artículo hacer un juicio de valor sobre si el acuerdo es bueno o es malo para el Mercosur, pero sí podemos decir que en ambos casos (ratificación – no ratificación) hay sectores favorecidos y perjudicados. Para aquellos que respaldan el acuerdo, este podría significar una diversificación de mercados para el Mercosur y al mismo tiempo una puerta de entrada para la modernización económica y las inversiones de capitales europeos. Mientras que para sus detractores, el acuerdo significaría una desprotección de la industria local sin la obtención de una liberalización agrícola, ya que continuarán los cupos y los aranceles para exportar, aunque con mayor flexibilidad que la actual.
Los próximos meses y la próxima cumbre presidencial del bloque, serán claves para ver si el acuerdo fracasa, o si por el contrario, se logran consensos para la firma del mismo. El proceso de negociación será fundamental para ver de qué manera se puede llegar a un acuerdo entre los bloques.