Los acuerdos comerciales interbloques son un buen caso de estudio para verificar el nivel de mutua determinación existente entre la política nacional y la internacional. Cada actor en una negociación internacional, explica Putnam, enfrenta una mesa de negociación adicional a nivel interno. Por ende, la probabilidad de éxito de la primera depende, por un lado, de que las distintas partes logren llegar a unas condiciones favorables o aceptables para todas ellas (Nivel I), y por otro, de que cada una de esas partes logre, a priori o a posteriori, ‘‘ordenar a la tropa’’ para poder firmar el acuerdo con el apoyo de su coalición doméstica (Nivel II).
Además, este juego de dos niveles puede suponer múltiples rondas de negociaciones, repeticiones, idas y vueltas. El encargado de la negociación podría decidir no ir a la mesa internacional sin antes haber pulido los aspectos más disputados por los diferentes grupos de interés domésticos a los que debe satisfacer. Aún así, la versión final del tratado podría resultar muy diferente a la originalmente discutida, forzando al líder a regresar a la mesa de negociación local y volver a evaluar la ratificación del mismo.
Así las cosas, cada negociador cuenta con un ‘‘conjunto ganador’’ (‘‘win-set’’), es decir, un número de versiones de ese acuerdo internacional que resultan aceptables para sus constituyentes internos (o una mayoría de ellos, o los más importantes) y ‘‘ganan’’ la negociación en el Nivel II (que no tiene por qué ser democrática o por votación, sino que dependerá del sistema político de cada país).
Una negociación exitosa en el Nivel I depende entonces del alineamiento de los respectivos ‘‘conjuntos ganadores’’ de cada negociador. Ahora bien, el tamaño de los respectivos win-sets (es decir, la cantidad de versiones aceptables del acuerdo) también importa.
En primer lugar, porque mientras más grandes, mayores chances de que se solapen, es decir, de que haya posibilidad de acuerdo. En segundo lugar, porque las diferencias de tamaño entre el ‘‘conjunto ganador’’ de un negociador y del otro determinará cuánto provecho le puede sacar cada parte a la negociación: es más fácil obtener concesiones de un negociador que no enfrenta demasiadas presiones internas (o sea, cuenta con un ‘‘win-set’’ más amplio) que de uno que se encuentra prácticamente bloqueado en el Nivel II (o sea, cuenta con un ‘‘win-set’’ estrecho).
Finalmente, el tamaño de esos ‘‘conjuntos ganadores’’ depende no sólo de las preferencias de los distintos actores en el Nivel II, sino también de a) las instituciones que regulan esas negociaciones (qué tan burocrático resulta el proceso de ratificación o con cuánta autonomía cuenta el jefe negociador en relación a sus constituyentes) y b) de la estrategia adoptada en el Nivel I, según las prioridades (mientras más constreñido se muestre el jefe negociador, menor será la probabilidad de acuerdo, pero también menos serán las concesiones que extraerán de él).
En el caso aquí analizado, la complicación del asunto es aún mayor debido a que se pueden enumerar tres mesas de negociación: la doméstica, la internacional, y la supranacional. Por lo tanto, para conseguir la firma del acuerdo comercial, Luis Lacalle Pou debe a) conseguir ‘‘poner la casa en orden’’ y lograr la ratificación interna, b) ponerse de acuerdo con sus pares del MERCOSUR en la propuesta de tratado que se presentará ante la Unión Europea (lo cual a la vez puede requerir una nueva ratificación en el Nivel II), y c) alinear esos dos ‘‘conjuntos ganadores’’, como presidente pro tempore del MERCOSUR, con los de su par en la Unión Europea. Queda claro el motivo por el que lleva tanto tiempo concretar el acuerdo que comenzó a gestarse en 1999.
Cuando parecía que la firma definitiva era inminente, surgió un problema en las negociaciones de Nivel II de Francia que nuevamente puso en suspenso la cuestión. Una protesta de granjeros pidiendo protección del Estado frente a la competencia forzó al Presidente de la République a acudir a Von der Leyen, utilizando el argumento de que los productores sudamericanos no se ven obligados a cumplir con las mismas regulaciones ambientales que los europeos.
El hecho de que los manifestantes bloquearan las calles con sus tractores hizo que la cuestión adquiriera notoriedad en Francia y se politice, lo cual suele ‘‘activar’’ a ciertos grupos previamente poco involucrados en las negociaciones (como los sindicatos) y reducir el win-set del negociador, factor que también menciona Putnam.
Es así que para calmar a esos grupos ruidosos, el Jefe de Estado francés se ve obligado a, por lo menos, fingir estar negociando unos términos más favorables con Bruselas, a pesar de que a nivel bilateral, las autoridades deben saber muy bien que el acuerdo no se verá saboteado por un grupo de granjeros. El riesgo que contempla Von der Leyen, claro está, es que esas protestas no se reactiven y expandan a otros países miembro, situación bajo la cual el balance de poder de las negociaciones europeas se vería radicalmente afectado.
Los países del MERCOSUR también deben estar considerando que esto puede tratarse de una estrategia de Macron, en la cual intenta mostrarse con un win-set más acotado para lograr arrancar mayores concesiones tanto de sus pares europeos como sudamericanos. Tener un miembro tan inflexible (Francia) podría ser una ventaja para la Unión Europea en términos de poder de negociación, ya que podría excusarse en la necesidad de tener la aprobación de Macron para demandar mayor flexibilidad de parte de los países del MERCOSUR a la hora de exigir la libre entrada de sus commodities a Europa. Paradójicamente, en un acuerdo de libre comercio, los granjeros proteccionistas de Francia resultarían una ventaja estratégica.
A pesar de esto, las recientes declaraciones del presidente de Brasil Luiz Inácio Lula da Silva, en las que le pide a la UE que ‘‘se entienda con Francia’’, demuestra que va a ser difícil para Macron seguir trabajando en contra del avance del convenio: ‘‘en el Mercosur estamos listos y estamos dispuestos a firmar. Todo depende de ellos’’.
Lo cierto es que es probable que Macron y Von der Leyen se hayan puesto de acuerdo por razones puramente electorales: frente a una derecha europea mucho más proteccionista, que logra capitalizar el descontento de los productores con la apertura comercial, y las entonces determinantes (ahora pasadas) elecciones del Parlamento Europeo, simplemente no era el momento adecuado para insistir con la concreción del acuerdo.
Luego de tantos años de demora y con un MERCOSUR que pide a gritos una reforma aperturista y flexibilizadora, es poco probable que los grupos proteccionistas franceses y europeos logren salirse con la suya. La presión que pueda ejercer sobre Macron un grupo de lobbistas de Nivel II es inferior, por mucho, a lo que implica ponerse a todos los aliados del bloque europeo en contra. Si bien Macron podría decidir enfrentar a esos sectores, en caso de creer que el acuerdo es conveniente y aprovechando que en unos años abandonará su cargo, en estos momentos la Assemblée nationale se encuentra profundamente dividida, resultado de las elecciones sorpresa de junio y julio.
En conclusión, el acuerdo no está muerto, pero puede que falte un tiempo más para colocarle el broche de oro. Si bien parece estar al alcance de la mano, la inestabilidad política de los tiempos que corren no permiten asegurar que la hazaña vaya a lograrse antes de llegar a los 30 años de negociaciones.