El 2 de septiembre, el Senado aprobó el Proyecto de Ley 2.780/2024, que crea la Política Nacional de Minerales Críticos y Estratégicos (PNMCE) y el Consejo Nacional para la Industrialización de Minerales Críticos y Estratégicos (CIMCE). El proyecto fue remitido a la Presidencia el 4 de septiembre y se encuentra a la espera de sanción presidencial.
Más que una nueva regulación minera, la iniciativa expresa una ambición mayor: que Brasil deje de ser solamente un proveedor de minerales y avance hacia el procesamiento, la transformación y la industrialización de esos recursos dentro de su territorio.
El proyecto contempla hasta R$ 7.000 millones (aproximadamente US$ 1.365 millones) en instrumentos de apoyo, incluyendo R$ 2.000 millones (aproximadamente US$ 390 millones) para un fondo de garantías destinado a proyectos del sector y R$ 5.000 millones (aproximadamente US$ 975 millones) en incentivos fiscales orientados al beneficiamiento y transformación de minerales críticos. También incorpora mecanismos de apoyo a investigación, desarrollo e innovación.
Detrás de esta iniciativa se encuentra una lógica que resuena en los países en desarrollo: en la economía de los minerales críticos, el verdadero poder no está en las reservas, sino en la capacidad de controlar los eslabones de la cadena que transforman un recurso geológico en un producto industrial o tecnológico.
De la minería a la política industrial
En los últimos años, Brasil fue construyendo progresivamente una política orientada a atraer inversiones hacia minerales considerados estratégicos y, al mismo tiempo, escalar en la cadena de valor de los mismos dentro del país.
En tal sentido, el Ministerio de Minas y Energía viene desarrollando sucesivas ediciones de su guía para inversores extranjeros en minerales críticos, destacando las oportunidades asociadas no sólo a la exploración y extracción, sino también a la transformación mineral.
Asimismo, en julio de 2026, el Gobierno presentó el Plan Nacional de Minería 2050, que incorpora los minerales críticos dentro de una estrategia de largo plazo vinculada con soberanía, seguridad de abastecimiento, innovación, industrialización y desarrollo tecnológico.
Por lo tanto, la reciente aprobación del PL 2.780/2024 debe leerse como la consolidación legislativa de una orientación que Brasil ya venía adoptando: utilizar sus recursos minerales como un instrumento de política industrial (e internacional, como se analizará a continuación).
Este cambio responde a una transformación de la economía internacional. La transición energética, la digitalización, la industria de defensa y la expansión de tecnologías avanzadas están aumentando la importancia estratégica de minerales como litio, cobre, níquel, grafito y tierras raras. En ese contexto, depender de proveedores externos para determinadas etapas del procesamiento puede convertirse en una vulnerabilidad no solo económica, sino también estratégica.
El desafío no es lo que hay bajo tierra, sino lo que puede construirse sobre ello
El país cuenta con una de las dotaciones minerales más importantes del mundo. Posee importantes recursos de litio, níquel, grafito, manganeso, cobre y tierras raras, además de concentrar la mayor parte de las reservas mundiales de niobio. Los elementos de tierras raras son probablemente el mejor ejemplo del potencial brasileño.
Brasil posee alrededor de 21 millones de toneladas de reservas de elementos de tierras raras, solo superado por China. Sin embargo, la producción brasileña continúa siendo reducida en comparación con su potencial: en 2025 produjo aproximadamente 2.000 toneladas, mientras que China produjo alrededor de 270.000.
Asimismo, una realidad de las cadenas globales de valor de los minerales críticos es que tener reservas no significa controlar la cadena de valor. Entre la mina de tierras raras y la producción de un imán permanente para un vehículo eléctrico, un aerogenerador o un sistema militar existe una larga secuencia de procesos industriales: concentración, separación, refinación, producción de óxidos, metalización, fabricación de aleaciones e imanes, entre otros.
Buena parte del poder geoeconómico de China reside en el dominio de varios de estos eslabones. Por eso, la importancia de desarrollar capacidades de procesamiento trasciende los objetivos específicos de una política minera convencional.
Construir esas cadenas requiere capital, tecnología, infraestructura y capacidades humanas especializadas. En tal sentido, la Agencia Nacional de Minería (ANM) brasileña identifica dificultades relacionadas con el financiamiento de la exploración, la situación de las empresas junior, la infraestructura, los recursos humanos y el desarrollo tecnológico como algunos de los principales obstáculos para ampliar las cadenas de minerales críticos.
En otras palabras, Brasil posee una enorme ventaja geológica, pero debe aún desarrollar la capacidad de convertirla en una ventaja productiva.
La competencia por Brasil ya comenzó
La competencia por Brasil ya no es solamente una posibilidad futura. En el caso de los elementos de tierras raras, ya está tomando forma concreta. El 3 de septiembre, USA Rare Earth completó la adquisición de Serra Verde, en Goiás, en una operación que implicó US$300 millones en efectivo y que integra el activo brasileño con las capacidades de procesamiento, metalización y fabricación de imanes de la compañía estadounidense. El objetivo es construir una de las pocas plataformas integradas de tierras raras y producción de imanes permanentes fuera de Asia.
La operación busca integrar los recursos brasileños de la mina de Pela Ema con capacidades industriales vinculadas al procesamiento, la metalización y la producción de imanes, apuntando a construir una cadena integrada “mine-to-magnet” que evite el envío del mineral a China para su separación, procesamiento y refinación.
El significado estratégico de esta operación trasciende el análisis convencional de mercado. El caso de Serra Verde muestra que Estados Unidos no está interesado únicamente en asegurarse el acceso a minerales brasileños, sino también en desarrollar capacidades industriales vinculadas a ellos y construir cadenas de suministro alternativas a las dominadas por China.
Y allí aparece el segundo actor de esta ecuación: China continúa dominando fases críticas de la cadena global de valor de tierras raras, particularmente en procesamiento, separación, refinación y manufactura de productos intermedios y finales.
Esto convierte a Brasil en un espacio particularmente relevante dentro de la competencia entre Washington y Beijing. Mientras que para Estados Unidos el país puede representar una alternativa y una plataforma para construir cadenas de suministro más resilientes; para China, Brasil es simultáneamente un importante productor de materias primas, un mercado industrial de escala continental y un socio potencial en un sector cada vez más estratégico.
Para Brasil, esta competencia abre una oportunidad.
El dilema brasileño: atraer capital sin volver a ser un proveedor de materias primas
Sin embargo, existe una tensión estructural en el corazón de la nueva política. Para construir cadenas de minerales críticos, Brasil necesita inversiones extranjeras. También necesita tecnología, conocimiento especializado y acceso a mercados.
Pero, al mismo tiempo, el Gobierno busca evitar que esas inversiones reproduzcan un modelo tradicional basado en la extracción del recurso y la exportación de materias primas con poco valor agregado.
La iniciativa, sin embargo, no está exenta de tensiones con el propio sector minero. El desafío señalado por empresarios y especialistas no es necesariamente la creación de una política para minerales críticos, sino evitar que un exceso de intervención, restricciones o discrecionalidad estatal termine desalentando las inversiones necesarias para desarrollar proyectos de alta complejidad y largo plazo.
El desafío consiste, entonces, en encontrar un equilibrio entre tres objetivos que pueden entrar en conflicto: soberanía sobre los recursos, atracción de inversión y competitividad internacional.
La estrategia brasileña parece inclinarse por un modelo en el que el capital extranjero sea bienvenido, pero contribuya progresivamente a desarrollar capacidades industriales dentro del país. La cuestión no es impedir que las empresas extranjeras operen en el territorio, sino evitar que la participación de Brasil en las cadenas globales termine limitada al primer eslabón.
Una posición privilegiada en la nueva geoeconomía de los recursos
Este contexto podría darle a Brasil una ventaja diplomática y económica singular. El país posee recursos minerales relevantes, una importante base industrial, un mercado interno de gran escala y una política exterior que históricamente ha buscado preservar márgenes de autonomía frente a las grandes potencias.
La competencia por sus minerales podría permitirle negociar con diferentes actores simultáneamente: Estados Unidos busca diversificar sus cadenas y China busca preservar su posición en las cadenas globales de recursos y profundizar sus vínculos económicos con los países del “Sur Global”. Mientras tanto, la Unión Europea, Japón, Corea del Sur e India también necesitan diversificar sus proveedores de minerales críticos.
Brasil puede intentar utilizar esa competencia para obtener capital, tecnología, infraestructura, acceso a mercados y transferencia de conocimiento, evitando depender completamente de cualquiera de los grandes polos. En ese sentido, el país podría intentar posicionarse como un “swing state”: un proveedor cuya importancia estratégica le permite negociar simultáneamente con distintos centros de poder y utilizar la competencia entre ellos para maximizar su capacidad de negociación.
Para transformar esa posición geopolítica en poder económico real, Brasil deberá avanzar más allá de la extracción. El éxito de la nueva política no debería medirse únicamente por cuántas toneladas de minerales críticos logre extraer el país, sino por cuánto valor consiga capturar antes de exportarlos.
Si consigue desarrollar capacidades propias en procesamiento, materiales avanzados, componentes y tecnologías asociadas, Brasil podría transformar su ventaja geológica en una verdadera herramienta de política industrial y autonomía estratégica. Si no lo logra, el país corre el riesgo de convertirse en uno de los grandes escenarios de competencia entre Estados Unidos y China por el acceso a los recursos del futuro.
El paso fundamental ahora es, entonces, convertir minerales críticos en cadenas de valor críticas y, con ellas, en poder geoeconómico.
